한국 사회는 급속한 고령화의 길에 막 접어들었다. 베이비 붐 세대들의 은퇴가 시작되고 초저출산의 경향이 지속되면서 노령인구의 비중이 증가하고 있다. 전체 인구 중 노인인구의 비율이 현재 약 14%에서 2060년 경에는 약 40% 수준으로 증가할 것으로 예측되고 있다. 노후생활안정의 중요성은 더 커지고 있지만 정부의 대책에 대한 국민들의 불안감은 팽배해 있다.
노인들의 노후소득보장을 위한 핵심은 공적연금이다. 공적연금체계는 국민연금과 기초연금제도로 구성되는 하나의 패키지이다. 그러므로 노인들의 소득보장을 위해서는 이 두 가지 제도가 적절한 역할 분담 속에서 유기적으로 기능해야 한다.
기초연금의 미래에 대한 설계없이 국민연금에 대한 개혁은 불가능하다. 또한 국민연금의 미래에 대한 설계없이 기초연금에 대한 개혁도 불가능하다. 각각의 제도 하나씩만 따로 보면 두 제도 모두 불충분한 급여수준을 가진 것으로 보일 수 있다. 하지만 두 제도를 합해서 보면 과도한 급여수준을 가진 것으로 보일 수도 있다.
그러므로 국민연금과 기초연금을 합한 총 공적연금의 차원에서 급여수준을 설정해야 한다. 총 공적연금 급여에 적정 수준이 있다고 가정할 때 국민연금이나 기초연금의 인상 제안이 총 공적연금의 적정 급여수준보다 낮다면 양자는 보완적 관계에 있다고 할 수 있다. 하지만 급여 인상 제안이 총 공적연금의 적정 수준을 넘어선다면 양자는 대체적 관계에 있을 것이다. 그래서 이 경우 하나의 제도의 급여인상은 다른 제도에서의 급여 축소를 요구하게 된다.
한국에서 총 공적연금의 적정 급여수준에 대한 하나의 판단기준은 그동안의 주요 연금개혁과정, 즉 2007년 국민연금제도 개혁과 2015년 공무원 연금 개혁의 과정에서 여야가 합의했던 소득대체율 수준이다. 이 두 번의 개혁과정에서 여야는 공적연금이 소득대체율 50% 수준의 급여를 제공해야 한다는 데에 대체로 합의했었다. 그러므로 현재로서는 총 공적연금의 적정 급여수준을 소득대체율 50%로 설정하는 것이 가장 적합하다고 생각된다.
지난 연말에 정부는 현행 제도(국민연금 소득대체율 40%와 기초연금 30만원 예정)에 대한 개혁대안으로 기초연금을 40만원으로 인상하거나(1안) 국민연금 급여의 소득대체율을 45%(2안), 또는 50%(3안) 수준으로 인상하는 세 가지를 제시했다.
이 정부의 개혁대안은, 총 공적연금의 적정수준이 소득대체율 50%라고 가정하고 평가해 볼 수 있다. 이 기준에 따르면 우선 3안(국민연금 소득대체율을 50%로 인상하고 30만원의 기초연금을 지급)은 급여수준이 과도하다. 국민연금 소득대체율을 50%로 인상한다면 그 자체로 공적연금의 적정 급여수준을 달성하기 때문에 기초연금이 필요하지 않다. 그러므로 이 경우 기초연금은 폐지하던지 보충급여의 형태로 전환되어야 한다.
1안(기초연금 40만원으로 인상)과 2안(국민연금 소득대체율 45%)의 경우, 정부발표에 따르면 총 공적연금의 소득대체율이 1안 55%(국민연금 40%+기초연금 15%), 2안 57%(국민연금 40%+기초연금 12%)가 된다고 한다. 1안과 2안 모두 총 공적연금의 적정 기준으로 설정한 소득대체율 50%를 넘는다.
하지만 실제로는 1안과 2안의 경우 총 공적연금의 소득대체율 수준이 어느 정도인지를 그렇게 명확하게 말하기 어렵다. 기초연금이 정액으로 40만원(소득대체율 15%) 또는 30만원(소득대체율 12%) 제공되는 것인지가 명확하지 않기 때문이다.
현재의 기초연금제도는 제도적 체계가 너무 복잡해 소득대체율 수준을 계산하기가 쉽지 않다. 현재의 기초연금제도는 노인의 하위 70%에만 지급하게 되어 있는데 그 급여액도 절반은 정액으로 또 나머지 절반은 국민연금과 연계해 몇가지의 복잡한 방식에 따라 감액하게 되어 있다.
그래서 어떤 노인이 자신이 하위 70%에 속할 것인지, 그리고 국민연금과 관련해 얼마나 감액된 기초연금액을 받게 될 것인지를 알기 어렵다. 기초연금 중에서 절반에 해당하는 정액연금 부분만 가지고 총 공적연금의 소득대체율을 따져보면 1안의 경우 47.5%(국민연금 40%+기초연금 7.5%), 2안은 51%(국민연금 45%+기초연금 6%)로 적정기준으로 가정했던 총 공적연금 소득대체율 50% 선을 충족한다. 하지만 국민연금에 연계해 감액되는 기초연금의 나머지 절반 부분이 개인별로 어느 정도가 될지를 짐작하기가 쉽지 않다.
이러한 상황에서 공적연금의 개혁을 위해서는 두가지의 사항에 대한 노력이 선행되어야 할 것으로 생각된다.
첫째 기초연금의 급여구조를 보다 단순화하고 명료화해 국민들이 쉽게 이해하고 자신의 국민연금과 기초연금을 합해 어느 정도의 공적연금을 받을 수 있는지를 예측할 수 있도록 해야 한다.
이러한 맥락에서 기초연금을 정액급여와 보충급여로 구성하는 이원적 체계로 개편하는 구조적 개혁이 필요하다. 기초연금의 정액급여 부분을 보편적 프로그램으로 설정해 전체 노인에게 정액 연금을 지급하는 한편 보충급여를 통해 소득이 빈곤선 수준보다 낮은 노인들에 대해서는 그 부족분을 급여로 보충해 주는 방식이다. 이렇게 해야 국민연금과 기초연금의 정액급여를 합해 공적연금의 총 급여 수준을 명확하게 산정할 수 있고 또한 보충급여를 통해 노인빈곤의 예방이 가능하다.
둘째 공적연금의 적정 급여수준에 대한 사회적 합의의 형성이 필요하다. 그동안의 연금개혁 논의 과정을 보면 총 공적연금 소득대체율 50%가 가장 강력한 기준이었던 것 같다. 공적연금의 적정 급여수준에 대한 사회적 합의를 형성하기 위한 노력이 강화되어야 한다.
