[핀셋]토지공개념 ①그 출발은?

첫 등장 박정희‧첫 도입 노태우 정부
경제 성장에 땅값 급등…투기수요 잡는 수단

대통령 개헌안 경제 분야에 담긴 '토지공개념'을 둘러싼 논란이 뜨겁다. 정치권은 물론 부동산 시장에서도 찬반양론이 팽팽하다. 토지공개념에 대한 찬반을 떠나 이 개념이 국내 토지정책에 언제 왜 도입됐는지, 시장 상황에 따라 어떻게 변했는지 등을 알아보고 향후 부동산 시장에 미칠 영향 등을 짚어본다. [편집자]

“땅 종대, 돈 용기!”

영화 ‘강남 1970’의 대사 중 일부다. 영화속 주인공인 종대와 용기는 고아에 망태기 꾼으로 살다 우연찮게 건달 세계에 들어간다. 또 거기서 강남 땅 투기를 통해 돈맛을 본다.

 

이들의 거짓과 공작으로 강남의 땅값은 자고 일어나면 몇 배인지 헤아릴 수 없을 정도로 뻥튀기 된다. 영화는 두 주인공의 삶을 통해 1960~70년대 서울 강남 개발과정에서 부동산 투기의 모습을 적나라하게 그려낸다.

◇ 몸값 치솟은 땅

우리나라는 1960년대 초부터 경제개발계획을 통해 본격적인 경제 성장이 시작됐다. 특히 박정희 정부는 고도성장을 위해 중화학산업을 중심으로 수출 주도형 산업 육성에 주력했다. 이를 위해서는 산업단지 조성을 위한 땅이 필요했다. 여기에 산업 노동자들이 도시로 이동한데 따른 급속한 도시화에 맞춰 주택공급도 요구됐다.

결과적으로 도시를 중심으로 토지수급 불균형이 심화됐고 이는 땅값 상승으로 이어졌다. 땅값 상승은 다시 개발이익을 사유화하고자 했던 소수 부자들이 불필요하게 토지를 과다하게 취득하도록 만드는 악순환을 낳았다.

실제 1964년부터 1971년까지 전국 지가변동률은 50%에 달했다. 이에 당시 정부는 1971년 1월 '도시계획법'을 전면 개정해 대도시 과잉확산을 억제하는 개발제한구역제도(그린벨트)를 도입했다. 다행히 땅값은 그린벨트 지정 이전보다 다소 하락했다.

그렇다고 정부가 만족할만한 수준으로 정책 효과가 나타난 것은 아니다. 지가상승률은 1980년까지도 27.4%를 기록하며 여전히 높았다. 1970년대 중반 이후 중동지역에 대한 해외건설 수출로 유입된 유휴자금이 아파트를 비롯한 부동산시장으로 몰렸다. 땅과 아파트를 막론한 부동산투기는 해결되지 않았다.

성장 중심의 정책을 펼쳤던 당시 정부도 시장에 칼을 빼들 수밖에 없었다. 1978년 '부동산투기억제 및 지가안정을 위한 종합대책'이 발표된 것이다.

이 정책은 투기가 성행하거나 지가가 급등한 지역에서는 토지거래허가제와 신고제를 도입해 투기억제를 강화하고 기준지가 고시를 단계적으로 확대하는 내용을 담고 있다. 또 양도소득세를 기존 30%에서 50%로 중과하고, 미등기전매에 대해서는 100%의 세율을 과세하기로 했다.

전문가들은 박정희 정부가 부동산 투기를 억제하는 수단으로 그린벨트를 설정하고 개발에 따른 이익 환수 등의 정책을 시행했다는 점에서 이 시기에 토지공개념이 처음 도입된 것으로 평가하고 있다.

◇ 토지공개념 3법의 등장

정부의 부동산 투기 억제 정책에도 불구하고 부동산 투기 열풍은 사그라지지 않았다. 1980년부터1987년까지는 경기 침체로 인해 부동산 가격도 안정세를 보이기도 했지만 이후 토지와 주택 가격 폭등으로 투기수요가 다시 일어났다.

특히 각종 개발 사업이 진행되면서 개발지역과 그 주변지역의 현저한 지가상승으로 발생한 이익이 사유화돼 불로소득이 발생했다. 이는 투기수요 발생의 원인이 됐을 뿐 아니라 사회갈등을 조장했다. 실제 당시 토지소유자 상위 5%가 전국 사유지의 65.2%를 갖고 있는 상황이었다. 1989년 토지공개념이 확대 도입된 이유다.

토지공개념을 기반으로 '택지소유상한에 관한 법률'과 '개발이익환수에 관한 법률', '토지초과이득세법' 등 이른바 토지공개념 3법이 만들어졌다.

 

이중 토지초과이득세법은 땅값 상승률이 정상지가 상승률을 초과하는 개인 혹은 법인의 유휴지 비업무용 토지에 부과해 개발이익을 환수하는 것이다. 개발부담금제도는 일정규모 이상의 개발 사업에 부과해 개발이익을 환수하는 제도다.

이와 함께 1989년 '지가 공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률'로 공적 지가 기준을 하나로 통일하는 공시지가제도가 도입됐다.

1990년 4월에는 4‧13 부동산투기억제대책을 통해 투기적 거래 방지를 위해 토지거래허가제와 신고제를 확대 시행했다.

 

또 부동산 등기 특별 조치법 제정으로 부동산등기 의무화 제도를 도입했고, 기업의 부동산 과다보유를 억제하는 대책도 마련됐다. 이어 5월에는 기업의 부동산보유에 대한 강력한 제재조치를 단행하는 등 부동산 규제가 정점을 찍었다.